История становления прокуратуры в России

Петербург губернских прокуроров. Сам же генерал-прокурор за 20 лет нахождения на своей должности губернские прокуратуры не посещал. Кроме чисто надзорных функций генерал-прокурор исполнял и различные поручения Елизаветы Петровны, которые обычно касались придворной жизни. Таким образом, прокуратура в годы царствования Елизаветы Петровны была полностью восстановлена .
В годы правления Екатерины II (1762–1796 гг.) прокуратура приобрела новые функции, а генерал-прокурор достиг более высокого положения за счет расширения исполнительно-распорядительных функций, что В.И. Веретенников назвал «министерским ингредиентом» в должности генерал-прокурора. Причем министерские функции постоянно росли, так как именно генерал-прокурор стал ведать распределением дел между департаментами Сената после реформы 1763 г., и многие важные сферы управления в государстве Екатерина II также передавала под непосредственную власть генералпрокурора: ассигнационный банк, экспедицию о государственных доходах, почтовое ведомство и т.д. Многие губернаторы и генерал-губернаторы в вопросах местного суда и управления также стали обращаться к генерал-прокурору, особенно после губернской реформы 1775 г. Императрица Екатерина II лично написала назначенному на должность генерал-прокурора А.А. Вяземскому «Секретнейшее наставление» (1764 г.), которое можно рассматривать не только как указания императрицы новому генерал-прокурору, но и, в известной степени, как доктрину российской прокуратуры. В апреле 1764 г. генералпрокурор А.А. Вяземский подготовил по указанию Екатерины II доклад, в котором шла речь о назначении и распределении прокуроров по коллегиям, губерниям и провинциям.
К докладу прилагался «Именной список представляемых вновь прокуроров». Новым правовым актом после петровских указов 1722 г., посвященных прокуратуре, стали «Учреждения для управлений губерний» 1775 г., в которых была гл. XXVII «О прокурорской и стряпческой должности». У губернских прокуроров появились помощники в виде губернских стряпчих уголовных и казенных дел, стряпчих верхнего земского суда, губернского магистрата, верхней расправы и уездных стряпчих. Прокуроры и стряпчие должны были выступать в качестве стороны в гражданских и уголовных делах, в которых не было истца. Фактически на прокуратуру впервые в истории была возложена функция государственной адвокатуры. Таким образом, екатерининское правление оставило заметный след в истории царской прокуратуры.
При Павле I (1796–1801 гг.) генерал-прокуроры достигли наибольшей власти, фактически сделавшись правой рукой императора. Причем, вышеназванный «министерский ингредиент» еще более усилился. Генерал-прокуроры занимались всеми вопросами и без них не решалось ни одно важное дело, причем они их решали единолично, зачастую не вынося на обсуждение Сената. За пять лет царствования Павла I сменилось четыре генералпрокурора: А.Б. Куракин, П.В. Лопухин, А.А. Беклешов и П.Х. Обольянинов. Если генералпрокурор при Екатерине II был руководителем Сената, то при Павле I он заменяет Сенат, который в значительной степени становится высшей судебной инстанцией.
В начальный период правления Александра I (1801–1825 гг.) и вплоть до министерской реформы генерал-прокурор продолжал играть важную роль среди высших органов государственной власти. Заметно оживилась работа местных прокуратур, так как были восстановлены губернские и уездные стряпчие. Однако роль генерал-прокурора принципиально изменяется после учреждения министерств в 1802 г. Отныне и до упразднения прокуратуры в России осенью 1917 г. должность генерал-прокурора была соединена с должностью министра юстиции. Первым министром юстиции и одновременно генерал-прокурором стал знаменитый русский поэт Г.Р. Державин, пробывший на данном посту чуть более года. Однако ему удалось осуществить следующее: ввел правила, согласно которым по всем делам, слушавшимся в Сенате, стали составляться краткие справки, рассылавшиеся за две недели до заседания; добился единства действий генерал-прокурора и обер-прокуроров при обсуждении в Сенате важнейших дел, организовав консультацию (совещание) обер-прокуроров (зародыш будущих коллегий); добился сокращения канцелярского делопроизводства в Сенате; утвердил правила внутреннего распорядка – «Учреждение департамента министра юстиции и генерал-прокурора» и др. Начиная с генерал-прокурорства Г.Р. Державина, роль Сената изменилась, и он окончательно превратился из правительствующего в судебный и надзорно-судебный орган. При последующих генерал-прокурорах (министрах юстиции) прокуратура уже окончательно не исполняет своих надзорных функций по отношению как к органам высшего управления, так и к органам высшего подчинения, за исключением Синода, а сосредотачивается на вопросах местного надзора.
После министерской реформы 1802–1810 гг. попытки принизить роль и самостоятельность губернского прокурора заметно усилились. Поэтому в 1819 г. Александр I подписывает новое положение о Комитете Министров, в котором указывается: «Польза службы требует, дабы прокурор, как блюститель за точным исполнением законов и как чиновник, ни в чем губернатору не подчиненный, никогда с ним в тесной дружественной связи не был, ибо в сем последнем случае Верховное правительство не через кого уже по обязанности ни в каких беспорядках в губернии и узнавать не будет иметь способа» .
Под началом губернского прокурора находились помощники – стряпчие: губернский стряпчий по казенным делам, губернский стряпчий по уголовным делам и уездные стряпчие, наблюдавшие за законностью в уездах. Особое внимание уездные стряпчие уделяли судам и надзору за местами лишения свободы. Им строго предписывалось разрешать жалобы об истязаниях дворовых людей и жестоком обращении с крестьянами. Например, в 1827 г. такого рода дело рассматривалось в Ковровском уездном суде Владимирской губернии и перед судом даже предстал действительный статский советник Пасынков и его жена.
В рассматриваемый период заметно улучшилась профессиональная подготовка прокурорских работников, которые по сравнению с другими государственными служащими имели более высокий уровень образования. В 1809 г. при Александре I законом было установлено требование о необходимости соответствующего образования для продвижения чиновников по службе, в том числе и в системе прокурорского надзора. Для подготовки чиновников судебного ведомства и Сената в 1835 г. было открыто императорское Училище правоведения, и обучение начали 150 воспитанников, а за весь период его существования (до 1918 г.) его успешно окончили свыше 2 000 правоведов, в том числе более 176 из них стали прокурорами. Таким образом, с 30-х гг. XIX в. в российскую прокуратуру все чаще стали приходить лица, имеющие юридическое образование, а к середине 50-х гг. XIX в. более половины прокуроров имели юридическое образование. В формулярных списках прокурорских работников появилась дополнительная графа: какое получил образование .
Из надзора за правительством, каким мыслился прокурорский надзор Петру Великому, в XIX в. он превратился в правительственный надзор за местными административными и судебными органами. Не внес изменений в положение прокурорского надзора как Полное собрание законов Российской империи (Собрание первое 1830 г. в 40 томах) и действующий Свод законов Российской империи (в 15 томах, вступил в силу с 1 января 1835 г.), который не систематизировал законодательство о прокуратуре и даже не дал закона о прокурорском надзоре, адекватного времени. Это заметно снижало эффективность прокурорской деятельности в первой половине XIX в., а также следует учитывать и низкий уровень правосознания населения крепостнической России и всесильность бюрократического аппарата самодержавия.
Подготовка и проведение буржуазно-либеральных реформ в эпоху Александра II требовали и реорганизации института прокуратуры, что было связано, прежде всего, с судебной реформой. Первым шагом на этом пути была передача предварительного расследования, проводимого полицией органам юстиции. 8 июня 1860 г. было утверждено «Учреждение судебных следователей», в соответствии с которым прокурор имел право делать следователю предложения, а судья и губернатор – давать указания. В 1862 г. были утверждены «Основные положения преобразования судебной части в России», в соответствии с которым прокуратура утрачивала общенадзорную функцию и становилась активной стороной судебного процесса. Кроме этого, на прокурора целиком возлагался надзор за следствием и дознанием, проводимым полицией.
Прокурор должен был наблюдать за единообразным и точным соблюдением законов органами суда, следствия и исполнения приговора на всех стадиях уголовного процесса.